新法直擊痛點！有了它，礦業用地處境再也不尷尬！

困擾我國礦業行業發展多年的礦業用地問題終于有望得到極大改善。11月8日，經十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過、自2025年7月1日起施行的《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（下稱“新礦產資源法”）首次對礦業用地作出專門規定，這標志著礦業用地將在法律層面有了充分保障。

“多年來，受計劃指標偏緊、供地方式單一以及批礦批地不銜接等因素的影響，‘礦合法、地不合法’的問題大量存在，成為長期困擾礦山企業健康發展的突出矛盾和問題。新礦產資源法首次對礦業用地作出專門規定，將保障礦產資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規劃的要求，從空間規劃布局上解決礦產資源勘查、開采必要的用地需求。明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應礦業用地。礦山企業可以根據開采礦產資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。”自然資源部法規司司長魏莉華表示，新礦產資源法堅持問題導向，借鑒世界上絕大多數國家在礦業法對礦業用地作出專門規定的做法，在第三十四條首次對礦業用地作出專門規定，是新礦產資源法的一大亮點，對破解礦業用地矛盾、保障國家礦產資源安全、促進礦業高質量發展具有重大意義和深遠影響。

礦業用地難，難于上青天。對許多礦山企業來說，用地難是一個突出的“軟肋”。尤其是近年來，隨著國家耕地保護政策的愈加嚴格和供地計劃指標的偏緊，以及城鎮化建設步伐的加快、基礎設施項目的大幅增加而導致的大量用地需求矛盾，礦業用地已經淪為被遺忘的角落，能從地方十分有限的用地計劃指標中分得少許“殘羹冷炙”委實不易。

今年11月7日，中國礦業報記者到廣東省肇慶市調研發現，某投資集團2023年2月以20多億元競得了一建筑用花崗巖礦采礦權后，僅3個月時間就完成環評報告、礦山地質環境保護與土地復墾方案等10項政策備案、評審及批復工作，5個月就取得采礦許可證并正式開工，跑出了“非凈礦”開發建設的“新速度”。2023年9月，該公司在舉行礦山及配套綠色建材產業園項目開工儀式時還信心滿滿，計劃于2024年底建成投產。然而，萬事俱備之后卻因土地卡了殼。由于用地指標遲遲無法解決，導致項目進展緩慢，許多工程設施無法如期“落地”，特別是被喻為“卡脖子工程”的貨運碼頭建設至今仍然還在“積極協調”之中，預計今年投產的目標岌岌可危。

與該項目一江之隔、由華南機械制造有限公司承建的某大型砂石礦山，歷經幾年的協調推進，近日終于建成并進入生產調試階段，但縱觀該礦山整個生產系統，錯落有致中卻顯擁堵不堪，有些環節甚至還存在致命的硬傷。作為一家當地知名的砂石礦山綜合技術服務商，華南機械制造有限公司現場負責人也是苦不堪言：“關鍵是沒地可用，許多原本科學合理的生產工藝流程圍著地不斷調整改變后，反而變得支離破碎，難以發揮出真正的優勢。”記者在現場看到，該項目整個生產線圍著一條山溝布局，盡管從山上到江邊的裝運碼頭是一條線下來的，卻因土地嚴格受限根本無法利用落差來進行合理設計，有些地方不得不用立式料倉來破解場地不足問題，不僅嚴重影響了礦山的開采加工效率，也增加了生產運營成本。

“這個礦山周邊都是林地，很難調整，整個礦山生產系統只能沿著狹窄的山溝布置。在山下面好不容易才爭取了40畝的用地指標，既要用于建設破碎篩分車間和料倉，還要建設辦公樓和職工宿舍樓及相關生活設施，真可謂是‘一地難求累死牛’。”該礦山負責人大倒苦水。

而位于廣州從化區的某碎石場這幾年也是深受土地問題所累。盡管該礦山是國家級綠色礦山，礦山環境、安全設施、智能化建設、資源節約集約利用、土地恢復治理等方面在國內首屈一指，但由于當地土地計劃指標有限，礦山至今大多為臨時用地。環保部門、應急部門要求礦山必須建設必要的設施，自然資源部門也要求建設綠色礦山，但按照相應標準投入大量資金建設必不可少的硬件設施后，土地衛片執法又來了，“臨時礦業用地不能建設永久性固定建筑物”成為了懸在頭上的一柄達摩克利斯之劍，隨時都有可能被揮下。

實際上，這只是礦業用地矛盾的一個縮影。據了解，目前國內許多礦山普遍存在用地難問題，且越來越突出，已嚴重影響和制約礦山企業的正常建設和生產，有些礦山企業取得采礦權后因耕地、林地等原因遲遲無法按期“落地”，有些礦山企業需要提升規模、擴大再生產卻因土地受限無法推進。尤其是露天礦山，用地方面的問題尤為突出，“合法采礦、違法占地”情況屢見不鮮，成為制約礦山企業正常生產經營的“攔路虎”“絆腳石”。

不容忽視的是，因為礦山企業多位于交通不便的山區或丘陵地區，且開采服務年限有限，有的只有一二十年，礦產資源開采完閉坑后這些礦山可以通過土地復墾、生態修復治理等還耕于民、還林于民，但由于采礦用地按照工業用地對待，而地方為建設產業聚集區的用地指標還不夠，怎么可能拿出原本就“僧多粥少”的工業用地指標來供應礦山企業？即便是好不容易擠出了一點工業用地指標來供應，對礦山企業而言，不僅不是財富，反而有可能成為包袱。姑且不說礦山企業根本無力承擔，即便是拿到了工業用地指標，到期礦山關閉后，土地該如何處置又成為了難題——發展其他產業交通位置不便，恢復耕地或林地，土地性質又是工業用地。

近年來，礦業用地新政陸續出臺，采礦用地按工業用地來對待的情況在一些地方引起了負面效應。貴州省去年發文要求所有露天礦山臨時用地必須改為工業用地后，許多砂石礦山陷入了巨大恐慌之中。“許多砂石礦山原本效益不好，基本都是微利經營或保本經營，而且服務期限不長，有的只有三五年，現在統一讓砂石礦山辦理工業用地手續，每畝幾十萬元的巨額費用企業根本承擔不起。再說，真的變成工業用地了，砂石礦山到期關閉后許多也用不上，可能會成為呆滯土地資源，從而造成土地資源的極大浪費。”貴州省砂石協會一位人員憂心忡忡地說。

近年來，礦業用地作為嚴重制約和影響礦山企業發展的“痛點”“難點”和“堵點”，已引起了相關部門的高度重視，但由于受相關法律條文框框的制約，并沒有從根本上解決問題。據了解，在新礦產資源法修訂之前，我國對礦業用地沒有專門的法律法規或者規章文件進行規定，涉及礦業用地的相關規定散見于《民法典》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《礦產資源法》《礦產資源法實施細則》《土地復墾規定》及相關政策文件中。礦業用地相關政策文件主要包括：1999年原國土資源部對原國家石油和化學工業局的《關于石油天然氣行業鉆井及配套設施建設用地的復函》（國土資函〔1999〕219號）等。這在很大程度上束縛了礦業用地改革，影響了“先破后立”的礦業用地改革進程。

礦企之所憂，我必念之；礦企之所盼，我必行之。事實上，多年以來，自然資源部高度重視礦業用地政策研究與改革實踐，并進行大量積極而有益的探索。早在2005年，為創新采礦用地管理方式，推進采礦用地管理制度改革，原國土資源部就通過《關于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關問題的批復》，同意在廣西平果鋁土礦設立采礦用地供地方式改革試點，探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時用地的方式供地，既保障礦山企業用地，又嚴格保護耕地、維護農民土地權益。

在平果鋁土礦采礦用地方式改革試點取得成功的經驗基礎上，2011年，原國土資源部又分別在山西平朔露天煤礦、內蒙古鄂爾多斯市露天煤礦、云南磷化露天磷礦等地區擴大采礦臨時用地方式試點改革；2012年在山西省范圍內擴大試點范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時用地方式改革，探索采礦用地新的供地方式。廣西平果鋁土礦采礦臨時用地方式改革試點驗收后，相關政府部門及業內專家基本肯定了臨時性采礦用地方式的價值，被認為是采礦用地制度改革的重大創新。

尤其是近年來，自然資源部進一步加快推進礦業用地改革創新工作。2020年6月，自然資源部印發《關于做好采礦用地方式改革試點有關工作的通知》提出，探索采礦用地政策，組織開展試點政策實施效果評估，推動試點成果的政策轉化。隨后，自然資源部抓緊研究完善礦業用地政策，保障采礦用地合理需求；積極推進《礦產資源法》修改，研究制定集體經營性建設用地入市指導意見文件；按照《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》要求，積極推進“凈礦”出讓，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，確保礦業權人可以正常開展勘查開采工作；2022年，自然資源部又印發了《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知》（自然資發〔2022〕202號），進一步明確了礦業用地路徑等。但由于礦產資源管理與土地管理的法規政策不夠銜接，礦業用地在規劃選址、農用地轉用、土地征收、供地等環節往往存在落地難題，成為礦業發展的限制因素。

“當前，不少礦山之所以存在‘合法采礦、違法用地’問題，關鍵是礦產資源分布的不可移動性、礦業用地被動跟隨性特點，決定了礦業用地一般都位于城鄉建設用地區外而依托資源單獨選址，但在國土空間總體規劃編制和‘三區三線’劃定中對此考慮不足，造成礦業用地選址時因無規劃或缺乏相應建設用地規模而無法落地。”業內一位專家分析說，“新《土地管理法》第四十五條規定，礦業用地除了煤炭、油氣等能源類用地可以征地外，其他礦種的用地均無法征地。同時，礦業用地主體的特定性，決定了不大可能采用招標拍賣掛牌等競爭性方式供地，但相關供地政策不夠明確，基層自然資源部門操作起來顧慮多多。此外，礦業用地涉及資源、林草、發改、能源、水利等相關部門，各部門要求不太一致，致使礦業用地管理不夠順暢甚至相互掣肘，陷入互為前置的死循環，項目用地無法報批。”

近年來，一直致力于礦業領域法律法規研究的北京市雨仁律師事務所團隊在辦理多起礦山企業涉嫌非法占地案件時發現，礦山企業違法用地行為具有一些突出特點，即違法用地面積大、違法用地時間久、違法用地比例高，且體現出一定的行業普遍性。該團隊分析認為，現行土地管理制度與礦業用地之間的矛盾是根本原因。采礦用地尤其是露天開采礦山用地，具有占地面積大、多涉及農用地等特點，決定了采礦企業一般都很難獲得足夠的建設用地指標。而地方政府在特定時期內為追求經濟發展，允許企業未批先建是外部原因。部分礦山企業自身合規意識淡薄是內在原因。

該團隊建議，對礦山企業違法用地行為，應堅持罪刑法定、主客觀相統一和尊重歷史、保護行業的原則慎重追究刑事責任。同時，要推進礦業用地制度的改革和完善，從根本上紓解礦業用地之困。而一些業內專家及學界人士更是呼吁在修訂的《礦產資源法》中單設“礦業用地”一章，包括礦業用地的市場準入、礦業用地的取得方式和取得程序、礦業用地的審批、礦業用地的退出機制、礦業用地的相鄰關系以及礦業用地損害賠償制度等內容，以完善我國的礦業立法，促進礦業高質量發展。

“1996年的礦產資源法對礦業用地的取得方式沒有作出專門規定。實踐中，礦業用地一般依照土地管理法，即勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業用地對待，實行招標拍賣掛牌出讓，導致‘礦合法、地不合法’的問題大量存在，影響了礦業行業的健康有序發展。”魏莉華在總結盤點新礦產資源法十大亮點時表示，新礦產資源法在第三十四條首次對礦業用地作出專門規定是一大亮點。

魏莉華進一步解釋說，新礦產資源法一是將保障礦產資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規劃的要求，從空間規劃布局上解決礦產資源勘查、開采必要的用地需求。二是改變單一供地方式，明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應礦業用地。礦山企業可以根據開采礦產資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。三是開采戰略性礦產確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收。這是對土地管理法關于土地征收范圍作出的特別規定。四是勘查礦產資源可以使用臨時用地。露天開采戰略性礦產資源使用的土地，符合邊開采、邊復墾條件的，可以使用臨時用地，但必須經過科學論證，臨時使用的土地屬于農用地的，應當恢復種植條件。五是勘查開采礦產資源的用地期限最長不超過礦業權期限。也就是說，當用地期限與礦業權期限不一致的時候，可以按照礦業權的期限延長礦業用地的期限，以確保礦地期限一致。

實際上，在新礦產資源法審議通過之前，許多省級自然資源系統按照自然資源部的統一要求，仍在持續推進礦業用地改革。日前，四川省自然資源廳印發《重點礦業企業用地保障工作方案》，進一步建立采礦用地保障專項推進機制，將部分重點礦業企業用地項目納入用地審批綠色通道，省、市、縣三級分別配備“用地保姆”，限時完成用地預審和選址、用地組卷報批工作，加快推動重點采礦項目落地實施，切實做好采礦用地要素保障，并針對當前非能源類礦產項目用地不符合征收條件的問題，探索先期辦理農用地轉用手續、暫不辦理土地征收的方式保障用地，避免出現合法采礦、違法用地現象。

而在此之前的7月31日，《安徽省人民政府辦公廳關于印發加強礦山全生命周期管理若干措施的通知》中，也把保障礦業用地用林作為一項重要內容進行了明確，要求落實國土空間規劃，明確能源、礦產資源安全生產管理底線紅線管控要求，合理安排礦業用地的布局、規模、時序，并納入國土空間規劃“一張圖”。加快新增礦業用地審批進度，依法辦理用地審批手續，對不符合法定征收情形的，在依法辦理農用地轉用手續的前提下，通過集體建設用地土地使用權入股、聯營方式保障用地需求；集體經營性建設用地入市試點地區，可按照國家統一部署通過集體經營性建設用地入市方式保障合理用地；對礦山生態修復產生的補充耕地指標、騰退的建設用地指標、新增濕地占補平衡指標，可按規定流轉使用。對礦山生態修復為林地面積較大的市，在林地定額分配和使用上給予優先保障。對歷史原因導致未辦理林地使用手續的生產礦山，如涉及違法使用林地的，依法查處整改到位后，支持和指導企業辦理使用林地手續。

上下同欲者勝，左右同心者贏。上有新礦產資源法這把“尚方寶劍”的保駕護航，下有各地政府的改革創新和傾力支持，再有自然資源系統的精準施策和分類指導，困擾礦業行業發展多年的礦業用地問題一定會迎來重大轉變！

以上內容來自礦業界