新政速覽：《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）

導  讀：6月14日，自然資源部耕地保護監督司副司長楊祝暉在發布會上就《關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》（自然資發〔2023〕90號）作簡要介紹。

他表示，《關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》是堅持底線思維，更好地統籌好發展與安全的具體體現。《通知》與《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》相互銜接、相輔相成，主要是為了督促提醒地方在做好用地要素保障、服務好經濟發展的同時，也不能忘記守住底線，堅決防止出現違法占用耕地、用地粗放浪費、破壞生態和人居環境、侵害群眾合法權益等突破底線、紅線的行為。

楊祝暉指出，《通知》重點圍繞落實最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約集約用地制度等管理底線，作出了10條具體規定，可以概括為6個方面：

一是在加強規劃管控方面，強調堅持以國土空間規劃作為用地依據，不得違反國土空間規劃和“三區三線”管控規則批準用地；強化土地利用計劃管控約束，嚴禁無計劃、超計劃批準用地。

二是在嚴格耕地保護方面，要求落實永久基本農田特殊保護要求，嚴禁違法批準占用和擅自調整永久基本農田；進一步規范耕地占補平衡，強調應當依據國土空間規劃和生態環境保護要求實施補充耕地項目；要穩妥有序落實耕地進出平衡，要求各地有計劃、有節奏、分類別、分區域逐步推動耕地調入。

三是嚴守生態保護紅線方面，堅決杜絕各類破壞生態環境、違反生態保護紅線管控要求的違法建設行為。

四是嚴控新增城鎮建設用地方面，分階段明確規劃期內增量空間使用規模，避免“寅吃卯糧”。

五是著力推進節約集約用地方面，強調嚴格執行土地使用標準，對于不符合標準的用地，堅決予以核減；加大存量土地盤活處置力度，特別是，加大對園區批而未供、閑置土地清查摸底和處置力度。

六是切實維護群眾合法權益方面，強調實施土地征收、先行用地、城鄉建設用地增減掛鉤，收回國有農用地等直接關系群眾利益的用地行為，要嚴格落實法律規定，確保程序規范、補償到位。實施復墾復耕，要充分尊重農民意愿，根據實際情況適當給予經濟補償，要留出一定過渡期，堅決防止“簡單化”“一刀切”。

附件：《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）

自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知

自然資發〔2023〕89號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源（海洋）主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：

為全面貫徹黨的二十大和中央經濟工作會議、全國“兩會”精神，切實落實黨中央、國務院關于貫徹新發展理念推動高質量發展的決策部署，在嚴守資源資產安全底線，保持行之有效政策舉措連續性穩定性的基礎上，現就進一步完善有關用地用海要素保障政策舉措通知如下。

一、加快國土空間規劃審查報批

1.嚴格落實《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》和“三區三線”劃定成果，加快地方各級國土空間規劃編制報批。在各級國土空間規劃正式批準之前的過渡期，對省級國土空間規劃已呈報國務院的省份，有批準權的人民政府自然資源主管部門已經組織審查通過的國土空間總體規劃，可作為項目用地用海用島組卷報批依據。國土空間規劃明確了無居民海島開發利用建設范圍和具體保護措施等要求的，可不再編制可利用無居民海島保護和利用規劃。

二、優化建設項目用地審查報批要求

2.縮小用地預審范圍。以下情形不需申請辦理用地預審，直接申請辦理農用地轉用和土地征收：（1）國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內的建設項目用地；（2）油氣類“探采合一”和“探轉采”鉆井及其配套設施建設用地；（3）具備直接出讓采礦權條件、能夠明確具體用地范圍的采礦用地；（4）露天煤礦接續用地；（5）水利水電項目涉及的淹沒區用地。

3.簡化建設項目用地預審審查。涉及規劃土地用途調整的，重點審查是否符合允許調整的情形，規劃土地用途調整方案在辦理農用地轉用和土地征收階段提交；涉及占用永久基本農田的，重點審查是否符合允許占用的情形以及避讓的可能性，補劃方案在辦理農用地轉用和土地征收階段提交；涉及占用生態保護紅線的，重點審查是否屬于允許有限人為活動之外的國家重大項目范圍，在辦理農用地轉用和土地征收階段提交省級人民政府出具的不可避讓論證意見。

4.重大項目可申請先行用地。需報國務院批準用地的國家重大項目和省級高速公路項目中，控制工期的單體工程和因工期緊或受季節影響確需動工建設的其他工程可申請辦理先行用地，申請規模原則上不得超過用地預審控制規模的30%。先行用地批準后，應于1年內提出農用地轉用和土地征收申請。

5.分期分段辦理農用地轉用和土地征收。確需分期建設的項目，可根據可行性研究報告確定的方案或可行性研究批復中明確的分期建設內容，分期申請建設用地。線性基礎設施建設項目正式報批用地時，可根據用地報批組卷進度，以市（地、州、盟）分段報批用地。農用地轉用和土地征收審批均在省級人民政府權限內的，可以縣（市、區）為單位分段報批用地。

6.重大建設項目直接相關的改路改溝改渠和安置用地與主體工程同步報批。能源、交通、水利、軍事等重大建設項目直接相關的改路、改溝、改渠和安置等用地可以和項目用地一并辦理農用地轉用和土地征收，原則上不得超過原有用地規模。土地使用標準規定的功能分區之外，因特殊地質條件確需建設邊坡防護等工程，其用地未超項目用地定額總規模3%的，以及線性工程經優化設計后無法避免形成的面積較小零星夾角地且明確后期利用方式的，可一并報批。其中，主體工程允許占用永久基本農田的，改路、改溝、改渠等如確實難以避讓永久基本農田，在嚴格論證前提下可以申請占用，按要求落實補劃任務。

7.明確鐵路“四電”工程用地報批要求。鐵路項目已批準的初步設計明確的“四電”工程（通信工程、信號工程、電力工程和電氣化工程），可以按照鐵路主體工程用地的審批層級和權限單獨辦理用地報批。主體工程允許占用永久基本農田或生態保護紅線的，“四電”工程在無法避讓時可以申請占用。

8.優化臨時用地政策。直接服務于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，其土地復墾方案通過論證，業主單位簽訂承諾書，明確了復墾完成時限和恢復責任，確保能夠恢復種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農田。

9.明確占用永久基本農田重大建設項目范圍。（1）黨中央、國務院明確支持的重大建設項目（包括黨中央、國務院發布文件或批準規劃中明確具體名稱的項目和國務院批準的項目）；（2）中央軍委及其有關部門批準的軍事國防類項目；（3）納入國家級規劃（指國務院及其有關部門頒布）的機場、鐵路、公路、水運、能源、水利項目；（4）省級公路網規劃的省級高速公路項目；（5）按《關于梳理國家重大項目清單加大建設用地保障力度的通知》（發改投資〔2020〕688號）要求，列入需中央加大用地保障力度清單的項目；（6）原深度貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣省級以下基礎設施、民生發展等項目。

10.重大建設項目在一定期限內可以承諾方式落實耕地占補平衡。對符合可以占用永久基本農田情形規定的重大建設項目，允許以承諾方式落實耕地占補平衡。省級自然資源主管部門應當明確兌現承諾的期限和落實補充耕地方式。兌現承諾期限原則上不超過2年，到期未兌現承諾的，部直接從補充耕地縣級儲備庫中扣減指標，不足部分扣減市級或省級儲備庫指標。上述承諾政策有效期至 2024年3月31日。

11.規范調整用地審批。線性工程建設過程中因地質災害、文物保護等不可抗力因素確需調整用地范圍的，經批準項目的行業主管部門同意后，建設單位可申請調整用地。項目建設方案調整，調整后的項目用地總面積、耕地和永久基本農田規模均不超原批準規模，或者項目用地總面積和耕地超原規模、但調整部分未超出省級人民政府土地征收批準權限的，報省級人民政府批準；調整后的項目用地涉及調增永久基本農田，或征收耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃，應當報國務院批準。調整用地涉及新征收土地的，應當依法履行征地程序，不再使用的土地，可以交由原集體經濟組織使用。省級人民政府批準調整用地后，應納入國土空間規劃“一張圖”實施監管，并及時報自然資源部備案。

12.因初步設計變更引起新增用地可補充報批。單獨選址建設項目在農轉用和土地征收批準后，由于初步設計變更，原有用地未發生變化但需新增少量必要用地的，可以將新增用地按照原有用地的審批權限報批。建設項目原有用地可占用永久基本農田和生態保護紅線的，新增用地也可申請占用。其中原有用地由省級人民政府批準的，確需新增用地涉及占用永久基本農田、占用生態保護紅線的，要符合占用情形，建設項目整體用地（包括原有用地和新增用地）中征收其他耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的，應當報國務院批準。

三、落實節約集約用地要求，完善自然資源資產供應制度

13.支持節約集約用地新模式。公路、鐵路、軌道交通等線性基礎設施工程采用立體復合、多線共廊等新模式建設的，經行業或投資主管部門審核同意采用此方式同步建設部分，且工程用地不超過相應用地指標的，用地可一并組卷報批。

14.做好項目用地節地評價。超標準、無標準項目用地要嚴格執行《關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（自然資辦發〔2021〕14號）。重大項目中公路項目設置的互通立體交叉工程用地，超過《公路工程項目建設用地指標》有關間距規定，經省級以上交通主管部門審核認定必須設置的，省級自然資源主管部門應開展節地評價論證。

15.優化產業用地供應方式。按照供地即可開工的原則，支持產業用地“標準地”出讓，鼓勵各地根據本地產業發展特點，制定“標準地”控制指標體系。在土地供應前，由地方政府或依法設立的開發區（園區）和新區的管理機構統一開展地質災害、壓覆礦產、環境影響、水土保持、洪水影響、文物考古等區域評估和普查。依據國土空間詳細規劃和區域評估、普查成果，確定規劃條件和控制指標并納入供地方案，通過出讓公告公開發布。鼓勵地方探索制定混合土地用途設定規則，依據國土空間詳細規劃確定主導土地用途、空間布局及比例，完善混合產業用地供給方式。單宗土地涉及多種用途混合的，應依法依規合理確定土地使用年限，按不同用途分項評估后確定出讓底價。

16.優化重大基礎設施項目劃撥供地程序。在國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍外的能源、交通、水利等重大基礎設施項目，土地征收和農用地轉用經批準實施后，直接核發國有土地使用權劃撥決定書。

17.探索各門類自然資源資產組合供應。在特定國土空間范圍內，涉及同一使用權人需整體使用多門類全民所有自然資源資產的，可實行組合供應。將各門類自然資源資產的使用條件、開發要求、底價、溢價比例等納入供應方案，利用自然資源資產交易平臺等，一并對社會公告、簽訂資產配置合同，相關部門按職責進行監管。進一步完善海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招標拍賣掛牌出讓制度，鼓勵探索采礦權和建設用地使用權組合供應方式。

18.優化地下空間使用權配置政策。實施“地下”換“地上”，推進土地使用權分層設立，促進城市地上與地下空間功能的協調。依據國土空間總體規劃劃定的重點地下空間管控區域，綜合考慮安全、生態、城市運行等因素，統籌城市地下基礎設施管網和地下空間使用。細化供應方式和流程，探索完善地價支持政策，按照向下遞減的原則收繳土地價款。城市建成區建設項目增加公共利益地下空間的，或向下開發利用難度加大的，各地可結合實際制定空間激勵規則。探索在不改變地表原有地類和使用現狀的前提下，設立地下空間建設用地使用權進行開發建設。

19.推動存量土地盤活利用。遵循“以用為先”的原則，對于道路綠化帶、安全間距等代征地以及不能單獨利用的邊角地、零星用地等，確實無法按宗地單獨供地的，報經城市人民政府批準后，可按劃撥或協議有償使用土地的有關規定合理確定土地使用者，核發《國有建設用地劃撥決定書》或簽訂國有建設用地有償使用合同。建設項目使用城鎮低效用地的，可以繼續按照《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）有關規定執行。

四、加快“未批已填”圍填海歷史遺留問題處理，優化項目用海用島審批程序

20.符合要求的“未批已填”圍填海歷史遺留問題可先行開展前期工作。在依法依規嚴肅查處到位、相關處理方案已經自然資源部備案的前提下，地方人民政府可根據需要先行組織開展沉降處理、地面平整等前期工作，并同步強化生態保護修復。

21.進一步簡化落地項目海域使用論證要求。已按規定完成生態評估和生態保護修復方案編制的“未批已填”圍填海歷史遺留問題區域，對選址位于其中的落地項目，一般僅需論證用海合理性、國土空間規劃符合性、開發利用協調性等內容，并結合生態保護修復方案明確單個項目的生態保護修復措施。如多個項目選址位于集中連片的“未批已填”歷史遺留圍填海區域且均屬于省級人民政府審批權限，地方可結合實際，實行打捆整體論證。

22.項目用海與填海項目竣工海域使用驗收一并審查。對利用“未批已填”歷史遺留圍填海、無新增圍填海的項目，可在提交海域使用申請材料時一并提交竣工驗收測量報告，海域使用論證報告與竣工驗收測量報告合并審查。在項目用海批準并全額繳納海域使用金后，對填海竣工驗收申請直接下達批復。

23.先行開展項目用海用島論證材料技術審查。為加快審查，對暫不具備受理條件的項目，可以先行開展用海用島論證和專家預評審等技術審查工作。

24.開展集中連片開發區域整體海域使用論證。對集中連片開發的開放式旅游娛樂、已有圍海養殖等用海區域，地方人民政府可根據需要組織開展區域整體海域使用論證，單位和個人申請用海時，可不再進行海域使用論證。省級人民政府自然資源（海洋）主管部門要根據實際情況明確區域整體海域使用論證評審工作要求，集中連片區域超過700公頃且不改變海域自然屬性的用海、集中連片已有圍海養殖區域超過100公頃的用海，原則上應由省級人民政府自然資源（海洋）主管部門組織論證評審。

25.優化海底電纜管道路由調查勘測、鋪設施工和項目用海審查程序。報國務院審批的海底電纜管道項目，海底電纜管道鋪設施工申請可與項目用海申請一并提交審查；路由調查勘測報告與海域使用論證報告可合并編制，路由調查勘測申請審批程序仍按原規定執行。國際通信海纜項目取得路由調查勘測批復文件，即視同取得用海預審意見。

26.優化臨時海域使用審批程序。對海上油氣勘探用海活動，繼續按照臨時海域使用進行管理，臨時海域使用時間自鉆井平臺施工就位時起算。施工難度大、存在試采需求等特殊情形的海上油氣勘探用海活動，建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設項目涉及的臨時海域使用活動期限屆滿，確有必要的，經批準可予以繼續臨時使用，累計臨時使用相關海域最長不超過一年。臨時海域使用期限屆滿后，應及時按規定拆除臨時用海設施和構筑物。

27.優化報國務院審批用海用島項目申請審批程序。對同一項目涉及用海用島均需報國務院批準的，實行“統一受理、統一審查、統一批復”，項目建設單位可一次性提交用海用島申請材料。其中涉及新增圍填海的項目，按現有規定辦理。對助航導航、測量、氣象觀測、海洋監測和地震監測等公益設施用島，可簡化無居民海島開發利用具體方案和項目論證報告。

五、嚴格承諾事項落實情況的監管

省級自然資源主管部門對用地報批中涉及的耕地占補平衡、先行用地、臨時用地復墾等方面作出的承諾事項，應督促有關責任主體按期兌現承諾。部有關業務主管司局要對承諾執行情況加強督導檢查。未按期履行的，一經查實，終止所在省份繼續執行相關承諾政策，并依法依規嚴肅處理。

本通知自印發之日起施行，有效期至2025年12月31日。具體政策措施已明確執行期限的，從其規定。《關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發〔2022〕129號)自本文印發之日起不再執行。

自然資源部

2023年6月13日